На прошлой неделе три десятка юристов администрации Красноярского края пришли на тренинг по антикоррупционной экспертизе — проверке законов на взяткоемкость. Почти как школьникам им сразу раздали вопросы: когда Россия присоединилась к Конвенции ООН по борьбе с коррупцией и что такое коррупциогенность. Им цитировали Дмитрия Медведева, как тот поручил провести ревизию законодательства. «Этим мы с вами и занимаемся», — объясняли участникам тренинга. Но те словно не ощущали важности момента. «Можно я пошучу? — спросила, наконец, преподаватель юрфака Людмила Мицкевич. — А сколько нужно заплатить, чтобы возглавить комитет по борьбе с коррупцией?»
Цитировать Медведева на предмет борьбы с коррупцией теперь несложно: с его инаугурации не проходит и пары дней, как он снова возвращается к ней, подчеркивая, что это его главный президентский проект. Медведев лично сразу возглавил им же созданный Антикоррупционный совет. Примерно через неделю совет должен представить так называемый Национальный план по борьбе с коррупцией — нечто вроде декларации о намерениях: что, как и когда следует предпринять. План будет обширный, комплексный, и его авторы — участники образованных советом рабочих групп — на свою работу смотрят с иронией, предполагая, что их труд уйдет в песок, а из борьбы с коррупцией все равно ничего не выйдет.
Источник в Кремле рассказал Newsweek, что на первом этапе план будет включать в себя действия на трех направлениях: повышение независимости судей, внесение изменений в коррупциогенные законы и защита бизнеса от административного произвола. На все эти темы Медведев уже не раз высказывался. Под флагом борьбы с коррупцией сегодня определяются контуры новой политической системы, в которой Медведев делает ставку на судейскую корпорацию.
ТАК ВСЕГДА ГОВОРЯТ
Методист Владимир Южаков из Центра стратегических разработок (ЦСР), который вместе с коллегой Эльвирой Талапиной и устраивал тренинг красноярским чиновникам, напомнил им про исторические слова, сказанные в 2004 г. президентом Путиным, что коррупция начинается не с нарушения закона, а раньше — когда формулируются статьи этих законов. Тогда, в начале 2004-го, Путин поручил принять меры и даже сформировал антикоррупционную комиссию под руководством премьера Михаила Касьянова. Касьянова скоро уволили, комиссия собиралась лишь однажды и не успела принять никаких решений, вспоминает Южаков. С тех пор Россия в рейтинге коррупции Transparency International переместилась с 90-го на 143-е место, проехав вниз почти половину списка.
«Ехала в аэропорт, видела рекламу: “Заповедная земля. Дорого”, — объясняла красноярским юристам эксперт Талапина. — Значит, есть какое-то исключение в нашем ресурсном законодательстве». Основная проблема, объясняла она, что пишут, что чиновник вправе что-то сделать, а надо было писать — обязан. Южаков рассказал, что передал в администрацию президента «всю цепочку формулировок, которые позволяют рейдеру действовать по закону». До 30 000 банкротств с коррупционной составляющей — и все основаны на законе, сетовал он. Юристы же, заглядывая в тетрадки друг к другу, делали упражнения: вырванным из законов цитатам надо было присвоить соответствующий фактор коррупциогенности.
«А завтра будет сессия [в парламенте], и скажут, что наше мнение услышали, а закон надо принимать вот в таком виде, потому что жизнь этого требует. Так всегда говорят», — жаловалась начальник экспертно-аналитического отдела Татьяна Миндеева и приводила в пример закон о потребкооперации. А ей говорили, что подвигов от нее не ждут: «Миссия эксперта заканчивается публичностью», — философствовал Южаков. Красноярск стал 12-м регионом, в котором московские эксперты проводили антикоррупционный тренинг. Первым был Томск в 2005 г., и нигде, признался Южаков, придуманную в ЦСР экспертизу не закрепили законом. И вот борьба с коррупцией снова стала актуальной, и первым из губернаторов модную тему подхватил передовой губернатор Александр Хлопонин.
ВЫЙДЕТ ПШИК
Регионы, ведомства — с подачи Медведева все засуетились и включились в новый раунд борьбы с коррупцией. Как будто пошла волна. Раньше такого не было, а теперь на президентском сайте даже висит сообщение от кремлевского управления по работе с обращениями граждан. Это управление изучило приходящую в Кремль почту и докладывает, что граждане очень поддерживают борьбу с коррупцией и советуют переходить к конкретным делам, в том числе поскорее принять специальный закон и ввести в практику ту самую антикоррупционную экспертизу.
В Думе образовали комиссию по законодательному обеспечению противодействия коррупции. Тоже будут проверять законы на взяткоемкость. «Богатейшие люди пишут декларации [о доходах], а в них ничего нет», — переживает глава комиссии депутат Алексей Волков. В МВД как раз объявили, что обяжут милиционеров и их родственников подавать декларации о доходах и будут применять детекторы лжи при приеме на службу. «Это все полумеры», — выражает скептицизм депутат Геннадий Гудков. Сам он предлагает расширить полномочия прокуратуры и ввести в Совет по борьбе с коррупцией представителей оппозиции.
«Если доводить до конца то, что напишут [в рабочих группах при Совете по борьбе с коррупцией], будет круто», — говорит участник одной из таких групп. С его слов, там очень много предложений, вплоть до отмены техосмотра автомобилей. Рабочими группами управляют глава Минюста Александр Коновалов, помощник президента Аркадий Дворкович и глава аппарата премьера Сергей Собянин, а в целом за подготовку антикоррупционного плана отвечает глава президентской администрации Сергей Нарышкин. Нарышкин еженедельно проводит совещания по подготовке плана, и не реже одного раза в неделю собираются рабочие группы. Это очень высокий темп, признают эксперты, которых пригласили поработать над планом. И все равно выйдет пшик, прогнозирует один из них.
ЮРИДИЧЕСКИЙ ПРОЕКТ
Вообще-то принять такого рода закон Россию обязывает ратифицированная в 2006 г. Конвенция по коррупции Совета Европы, она же требует определить «подрядчика» — орган, который бы курировал борьбу с коррупцией. Теперь в Кремле жалуются, что их предшественники «поработали не очень результативно», и межведомственная группа под руководством Виктора Иванова, в то время помощника президента, не подготовила ни одного необходимого решения. Написанным этой группой проектом закона решили вообще не пользоваться. Сам Виктор Иванов недавно перешел из Кремля в Госнаркоконтроль, а одного из его бывших кремлевских сотрудников и вовсе открыто обвинила в давлении на суд одна из руководителей Высшего арбитражного суда.
Источники Newsweek подтверждают: Медведева очень интересуют судьи. «“Юридический проект” — абсолютный приоритет», — говорит кремлевский сотрудник Newsweek. С одной стороны, эта тему ему близка, подтверждает другой близкий к Кремлю источник: у президента есть «кураж, желание что-то сделать [с коррупцией]». С другой стороны, тут дело не только в коррупции. Президенту нужна точка опоры, полагает кремлевский сотрудник, и из судейского корпуса он попытается выстроить «мощную системную оппозицию» силовикам, над которыми он пока не может установить контроль.
В середине мая, рассказывает этот же источник, на одном из первых совещаний со своей новой администрацией Медведев впрямую запретил кремлевским чиновникам вмешиваться в работу судов любого уровня. А еще чуть раньше он распорядился достать неподписанные наградные документы на судей, скопившиеся в кадровом управлении Кремля, и подписал их. По некоторым данным, у Медведева уже были неформальные встречи с судейскими, и те рассказывали ему о своих проблемах с губернаторами и региональными управлениями ФСБ. Некоторые наблюдатели даже ждут теперь отставок одиозных для сообщества председателей судов, скомпрометировавших себя связями с Кремлем.
СИГНАЛ СУДЬЯМ
Депутат и журналист Александр Хинштейн, особо не скрывающий, что лоббирует интересы Генпрокуратуры, предлагает вернуть прокуратуре право возбуждать уголовные дела и вести следствие в отношении судей, прокуроров, следователей и адвокатов, которых тоже относят к так называемым спецсубъектам. Профильный комитет пока тормозит с рассмотрением подготовленных им поправок, и это вселяет в Хинштейна оптимизм: «Ждем политического решения. Иначе давно отклонили бы».
Недавно Хинштейн взял интервью у бывшего главного следователя Следственного комитета при прокуратуре (СКП) Дмитрия Довгия, который был отстранен и теперь под следствием. Довгий рассказал Хинштейну, что открыл два самых громких коррупционных дела последнего времени — замминистра финансов Сергея Сторчака и генерала Госнарконтроля Александра Бульбова — без оснований, а по указанию главы СКП Александра Бастрыкина. В прошлую пятницу на коллегии СКП Бастрыкин объяснял, что громкие дела были возбуждены законно, а «любители сенсаций» подняли вокруг СКП информационный скандал.
Таким образом, борьба между Генпрокуратурой и выделенным из нее в прошлом сентябре Следственным комитетом перешла в открытую фазу. А недавно, говорит источник в Кремле, генпрокурор Юрий Чайка обратился к Медведеву с письмом, в котором изложил доводы в пользу возвращения Генпрокуратуре части следственных функций — примерно так, как и предложил депутат Хинштейн. В интервью Newsweek начальник антикоррупционного управления Генпрокуратуры Александр Аникин прямо предлагает назначить прокуратуру главным органом по борьбе с коррупцией.
Глава СКП Бастрыкин связан с так называемой силовой группировкой, уверены наблюдатели, а на месте генпрокурора, говорит кремлевский источник, Медведев раньше хотел видеть своего человека, но пошел навстречу Владимиру Путину: генпрокурором остался Чайка. Точно так же своим помощником вместо Виктора Иванова, подтверждают два источника Newsweek, Медведев хотел посадить замначальника кадрового управления Кремля — Сергея Дубика, но согласился на кандидатуру Олега Маркова из Росфинмониторинга. Якобы Путин возразил, что тут нужен человек с опытом работы в спецслужбах.
Юрий Чайка дрейфует в сторону президента, и тот уже встречался с ним дважды, таким образом демонстрируя, что готов считать его членом своей команды. Какой орган будет «подрядчиком» — головной структурой борьбы с коррупцией, — пока что не решено, и собеседник Newsweek в органах прокуратуры говорит, что президент до конца месяца взял тайм-аут, не сказав генпрокурору ни да, ни нет. С возвращением же генпрокуратуре полномочий по уголовному преследованию судей судейский корпус получит четкий сигнал, что он больше не зависит от силового блока, комментирует сотрудник администрации президента. И объявленная Медведевым борьба с коррупцией на глазах превращается в центральную интригу политического сезона.
В подготовке материала участвовали Александр Раскин и Павел Седаков
Интервью
Начальник управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры Александр Аникин объяснил Михаилу Фишману, почему прокуратуру надо назначить ответственной за борьбу с коррупцией.
Что готовит Генпрокуратура для плана по борьбе с коррупцией?
Часть предложений была выработана в рамках действия межведомственной рабочей группы, созданной в администрации президента. Уже подготовлен законопроект о противодействии коррупции и ряд других. Детально я бы не хотел расшифровывать.
В прошлом году Генеральный прокурор Юрий Чайка принял принципиальное решение о выделении антикоррупционных подразделений в самостоятельную структуру в системе прокуратуры. У нас особый порядок назначения и увольнения от должности. Подразделения, аналогичные нашему управлению в центральном аппарате, созданы во всех прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратурах.
Сформирован Антикоррупционный совет. А не следовало бы создать специальную силовую структуру?
Вопрос этот обсуждался. Ратифицированные Россией конвенции предусматривают создание или определение органа, который осуществлял бы государственную политику по противодействию коррупции. Тут мировая практика шла разными путями. Мы считаем, что надо добиваться полной реализации полномочий действующих правоохранительных органов. Из них сегодня четыре имеют право производства предварительного расследования и восемь — оперативно-розыскной деятельности. Ну много уже. Достаточно. Но должно быть ядро — структура, которая бы нацеливала и координировала эту деятельность. Мы полагаем, что Генеральная прокуратура, органы прокуратуры готовы осуществлять координирующие функции по противодействию коррупции, и для этого имеются необходимые законодательные, организационные и кадровые предпосылки.
В прошлом году прокуратуру лишили следственных функций. Это не помешает?
Практика — критерий истины и покажет, насколько было продумано это решение. На наш взгляд, концептуально подход верный: следствие — это достаточно специализированная форма уголовного преследования, а прокурорский надзор — это самостоятельная форма реализации государственных полномочий по уголовному преследованию и поддержанию обвинения в суде. Конечно, если бы в рамках нашего управления было бы еще и следственное подразделение, то чисто технически нам было бы работать проще. Сегодня мы лишены права возбуждения уголовных дел, и весьма сужены надзорные полномочия прокурора в период предварительного следствия. Фактически мы можем реагировать на выявленные нарушения только при возбуждении дела и при окончании следствия.
Нам представляется, что нужно будет рассмотреть вопрос о возврате части прокурорских надзорных полномочий и права возбуждения уголовных дел. Речь идет об ограниченной категории дел, может быть, в отношении лиц особого статуса — так называемых спецсубъектов. Либо по каким-то наиболее значимым коррупционным преступлениям. И я не исключаю, что когда-то мы придем к тому, что прокурорам будет делегировано право проведения предварительного следствия по достаточно узкой категории уголовных дел.
А зачем это делать? В чем смысл?
Прокуроры — одни из самых квалифицированных специалистов в этой области. Например, я сам длительное время работал и следователем, и прокурором-криминалистом, прокурором города, области, края, и всегда так или иначе занимался противодействием коррупции. Почему по спецсубъектам? Органы прокуратуры традиционно занимались расследованием уголовных дел в отношении сотрудников правоохранительных органов, судейского корпуса, других лиц с особым статусом, и вряд ли целесообразно оставлять этот опыт невостребованным. В Следственном комитете тоже работают профессионалы высочайшего класса. Но все-таки должна быть система сдержек и противовесов. Нецелесообразно все полномочия сосредотачивать в одном органе.
А сами борцы с коррупцией? Понятен масштаб проблемы в правоохранительной системе? Где хуже всего?
На наш взгляд, хорошо уже то, что эта проблема не замалчивается. Аресты коррумпированных высокопоставленных сотрудников и проведение по ним различных разработок — все это очень актуальная тема. Пока не удается качественно переломить ситуацию. Хотя давайте посмотрим правде в глаза: у страха глаза велики. Сегодня чуть ли не в каждом государственном служащем или работнике правоохранительных органов и судейского корпуса видят коррупционера.
А это не так?
Конечно, не так. Это очень печально и приводит к опасным вещам. Например, практика заключения под стражу в период предварительного следствия стала более суровой, чем когда право арестов было у прокуроров. Судьи боятся отказывать в санкционировании ареста и осуждать к незначительным мерам наказания. Почему? Они скажут, что их тогда обвинят в получении взятки. И там, где можно от трех до пяти, дадут пять.
А топ-чиновники? За губернатора занесли, министр купил должность – фон нашей жизни. Каков масштаб проблемы?
Мы тоже предлагаем комплекс мер. В частности, использовать уже апробированные в ряде стран методы. Чиновник должен объяснить, откуда у него активы, явно не соответствующие его официальному уровню доходов. Либо они конфискуются в доход государства. Пока, к сожалению, у нас такого нет. Это была бы эффективная мера. Но важнее, чтобы произошел переворот в головах. Пока чиновнику не стыдно кичиться богатством, более типичным для олигарха, — вряд ли нам чего-то удастся добиться.
Скорее, уже не стыдно.
Да. Что раньше считалось недостойным, стало считаться доблестью. Появляется презрительное отношение к тем, кто настолько глуп, что не конвертирует свои властные полномочия в валюту и так далее.
С чиновниками всегда есть опасения, что это не борьба с коррупцией, а политический заказ. Какова ситуация с конкретными делами Александра Бульбова и Сергея Сторчака? А то мы запутались.
Комментировать не могу. Это «живые» дела, они в производстве. Могу говорить о делах из собственной практики. Меня тоже обвиняли, что громкие дела носят заказной характер. Скажу одно: не воруйте — и никаких не будет у вас предположений о заказах. Главное, что есть моральная поддержка населения и политическая воля руководства страны. Впервые президент страны лично возглавил совет по борьбе с коррупцией и взял на себя ответственность. Обратного хода нет. А нам, гражданам России, нужно провести переворот в сознании. Не надо давать взяток. Не суйте в бумажник гаишнику купюру. Не пытайтесь «отмазать» ребенка через военкомат от армии.
Пусть идет?
Пусть идет, если должен. А кто-то решает вопрос по-другому, а потом говорит, что у нас не борются с коррупцией. Не будет дающих — не будет берущих.