Программный бой

Бюджетная реформа застопорилась, не начавшись. Правительственные экономисты не могут согласовать список программ, из которых составят бюджет нового типа

Когда реформа российского бюджета еще обсуждалась, ее разработчики из Минфина предложили назвать мегапроекты (вроде поддержки промышленности или строительства жилья) долгосрочными целевыми программами. Аббревиатура ДЦП несколько месяцев фигурировала в ведомственной переписке, но потом, как рассказал Newsweek сотрудник аппарата правительства, от нее решили избавиться, чтобы не вспоминать каждый раз про детский церебральный паралич. Вместо ДЦП мегапроекты стали называть ГЦП—государственные целевые программы.

С названием удалось определиться, но не с самими госпрограммами. В начале августа правительство утвердило порядок формирования, согласования и утверждения ГЦП. Но их полный перечень до сих пор не готов. Как и всегда в правительстве, движение заблокировал конфликт Минфина и Министерства экономического развития. Причем Минэкономразвития легче искать союзников в правительстве, его подход ближе привычному для чиновников отраслевому принципу управления.

ОТКАЗАТЬСЯ ОТ ФЦП

В основе бюджетной реформы, которую Минфин готовил с зимы, была простая мысль: государство тратит огромные деньги на все подряд, но порядка в тратах нет. В России действует несколько десятков федеральных целевых программ, от «Мирового океана» до «Русского языка», на них выделяются сотни миллиардов рублей, но невозможно понять, какой эффект они приносят.

Закрыть федеральные программы по одной практически невозможно: большую часть своих бюджетов министерства и ведомства получают как раз по ним. Навести порядок в списке ФЦП у Минфина тоже не получается. Каждый год, добившись нужных поручений президента и премьера, чиновники предлагают начать новые программы, и у правительственных финансистов часто не хватает аргументов, чтобы им отказать. Поэтому Минфин решил поступить просто: разом отказаться от всех ФЦП, а финансирование экономики, социальных программ, промышленности и науки, строительства жилья и дорог вести с помощью сильно укрупненных программ—тех самых ГЦП.

Плюсов в этой идее было несколько. Во-первых, Минфин предлагал на много лет вперед утвердить список программ, чтобы новые не появлялись и расходы бюджета было проще прогнозировать. Во-вторых, предлагал изменить способ финансирования. Сейчас по ФЦП ведомства получают деньги напрямую из бюджета, есть ведомство-координатор, но оно не определяет, как именно тратят деньги. Теперь у каждой госпрограммы будет настоящий куратор: одно министерство пишет программу, раздает деньги другим ведомствам и полностью отвечает за ее реализацию перед правительством.

Кроме того, нынешняя конструкция бюджета не отвечала главному программному документу Белого дома—«Стратегии-2020». ФЦП не соответствовали новому трехлетнему плану правительства и не были увязаны с его приоритетами, такими, как «Новое качество жизни» или «Инновационное развитие и модернизация экономики». Минфин предложил решить проблему раз и навсегда: утвердить список долгосрочных программ на несколько лет вперед и давать деньги только под них.

МУДРОЕ РЕШЕНИЕ

В начале лета основные параметры бюджетной реформы под названием «Программа повышения эффективности бюджетных расходов» были утверждены правительством. Полностью на систему ГЦП бюджет должен быть переведен с 2012 года. Для того чтобы сохранить аппаратный баланс между ведомствами, почти все полномочия были распределены между Минфином и Минэкономразвития симметрично. Для главного дела—утверждения списка ГЦП—премьер Владимир Путин придумал схему «двух ключей». Минэкономразвития должно было разработать этот список, а Минфин—его согласовать. «Мудрое решение»,—иронизирует сотрудник аппарата правительства, в том смысле, что и по более простым вопросам ведомства годами не могут найти компромисс.

Разногласия, конечно, начались сразу же. В июне Минфин отправил свою версию списка ГЦП в Минэкономразвития, а в июле—в правительство. В списке ведомства Алексея Кудрина было 37 программ, они не были разделены на группы, а все вопросы промышленности и безопасности граждан Минфин предлагал решать с помощью двух больших госпрограмм.

У Минэкономразвития подход был принципиально иной. Ведомство предлагало оставить отраслевые промышленные программы и не объединять финансовые потоки на безопасность, чтобы не ссорить МВД, Госнаркоконтроль и ФСБ, а дать каждому из них по своей программе. При этом все ГЦП делятся на пять групп по приоритетам работы правительства. «Выделение отдельных государственных программ,—писал в начале августа в правительство замглавы Минэкономразвития Андрей Клепач,—повысит эффективность их администрирования».

В списке Минэкономразвития учло и политический момент, упущенный Минфином: лоббируемый «Единой Россией» проект «Чистая вода», с которым связывают скандального изобретателя Виктора Петрика, получал статус самостоятельной госпрограммы. Сотрудник Минфина ругает коллег за такое предложение: «Если допускать такие программы, как “Чистая вода”, то они расползутся до невероятного количества». Программа уже доказала свой политический вес, признает чиновник, но в ведомстве Кудрина надеются, что ее все же в окончательном списке не будет.

ВИД С БОКУ

«Чистая вода» Бориса Грызлова—не единственный повод для споров. Таблица разногласий ведомств, направленная на прошлой неделе в правительство, состоит из четырех пунктов, и главный, как признают спорщики,—количество промышленных ГЦП. «Если мы начнем дробить промышленность,—отстаивает позицию своего ведомства сотрудник Минфина,—то немедленно восстанут оборонка и здравоохранение». Должен быть один большой блок, говорит чиновник, а внутри можно развивать несколько направлений.

В Минэкономразвития недоумевают: как можно объединять поддержку авиации, судостроения и автопрома в одну программу. «Блок по поддержке основных отраслей промышленности—это все равно, что объединить футбол, женщин и автомобили в одной программе, хотя что-то общее у них, конечно, есть»,—возмущается сотрудник ведомства. «Вся эта затея превращается в ведомственную классификацию—только вид сбоку»,—констатирует он. То есть в ближайшее время формировать бюджет только из госпрограмм не получится.

Согласование окончательного списка ГЦП осложняет и то, что их надо разделить между ведомствами и никого не обидеть. Изначально, говорит сотрудник Минфина, установка была в том, чтобы каждое министерство имело хоть одну программу, пусть и маленькую, иначе, что это за министерство. Но в результате реформы в правительстве может появиться несколько суперведомств. Минфин и Минздравсоцразвития будут контролировать десять ГЦП, по пять на каждого. Минрегион получит всего три программы—«Жилище и ЖКХ», «Олимпиада в Сочи» и «Региональная политика», но их общая стоимость окажется близкой к триллиону рублей, десятой части бюджета России.

«Все разногласия надо снять до осени, а то не успеем запустить новую систему и к 2012 году»,—опасается сотрудник Минфина. В правительстве согласны с этим. «Понятно, что бюджет-2011 не будет сверстан по новой схеме, но к 2012 году ГЦП должны быть под парами, чтобы не было сбоев в финансировании»,—говорит высокопоставленный собеседник Newsweek в Белом доме. Надежды чиновники связывают с возвращением на этой неделе из отпуска Алексея Кудрина: как вице-премьер он проводит координационные совещания по разработке перечня ГЦП и, как надеются в правительстве, сможет сам поставить точку в споре ведомств, без вмешательства Путина.

ПОЛЕ ДЛЯ КОНФЛИКТОВ

Даже если к 1 сентября у чиновников и получится решить, сколько и какие именно ГЦП лягут в основу бюджета 2012 года, настоящие проблемы с новыми госпрограммами только начнутся. Идея погрузить в одну программу все расходы на транспорт, медицину или жилищное строительство, с которой, в целом, согласны и в Минфине, и в Минэкономики, уже сталкивается с сопротивлением других ведомств, которые бьются за свои куски действующих ФЦП в будущих госпрограммах.

«Была задумка отдать все учреждения образования Минобразования,—рассказывает чиновник Минэкономики.—Начался крик со стороны врачей: а как же медицинские вузы? не отдадим!» По его словам, такое же сопротивление встретила и идея передачи всех медучреждений Минздраву—чиновники Минобороны заявили, что не отдадут свои поликлиники и больницы, потому что если Минздраву будет не хватать денег, на них сэкономят в первую очередь. Именно поэтому чиновники считают, что в 2011 году новый разрез бюджета—разделение на госпрограммы—останется, по словам чиновника Минэкономразвития, «всего лишь аналитическим приложением», а не рабочим инструментом.

Эксперты согласны с тем, что госпрограммы пока приведут не к росту эффективности госрасходов, а к обострению борьбы ведомств за свои деньги. «Скоро начнется ведомственная борьба,—говорит директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов,—поскольку некоторые из них начнут терять контроль над кусками бюджета». В итоге все переругаются, резюмирует Климанов, а победит не логика, а политический вес министерств.

Рейтинг
( Пока оценок нет )
webnewsite.ru / автор статьи
Загрузка ...

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам: