Недавно министр экономического развития России Алексей Улюкаев выразил надежду, что пролонгированное в третий раз – на 2016 г. – замораживание пенсионных накоплений на 2017 г. продлено не будет. У всех, кто следит за этим сюжетом, заявление министра может вызвать лишь улыбку, поскольку аналогичные надежды глава Минэкономразвития выражает уже третий год подряд. И каждый раз они не сбываются.
Cтановится очевидно, что ключевое ведомство, отвечающее за развитие экономики, не может предопределять важнейшие экономические решения. Декоративным его, впрочем, назвать нельзя: многие эксперты считают, что МЭР – одно из самых влиятельных федеральных ведомств. Однако, видимо, этого недостаточно, учитывая наше полувоенное время, когда политика рулит экономикой.
Осторожное назначение
До назначения министром экономического развития в 2013 г. Алексей Улюкаев в среде профессиональных экономистов был известен прежде всего как специалист по макроэкономике и денежной политике, отвечающий, в частности, за то, чтобы в деятельности ЦБ приоритетом стало снижение инфляции. «Он, по сути, соответствует международному уровню чиновника и специалиста в сфере экономики и финансов. Это наиболее подготовленный человек из нашего экономического истеблишмента», – говорил об Улюкаеве бывший министр финансов Алексей Кудрин. При крайне закрытом экс-главе ЦБ Сергее Игнатьеве Улюкаев выполнял функцию лица Центробанка. К законодательству и структурным реформам экономики Улюкаев имел довольно далекое отношение, и его вступление в должность главы МЭРа могло означать, что Кремль не видит в министерстве ничего, кроме центра написания макроэкономических прогнозов. Но, Министерство экономического развития всегда считалось вотчиной либеральных экономистов, и поэтому назначение Улюкаева – не просто либерала, а давнего сподвижника Егора Гайдара – должно было стать сигналом, что все остается по-прежнему.
Был и еще один резон: назначение Улюкаева должно было сделать Минэкономразвития более надежным союзником Минфина, поскольку Улюкаев сам раньше работал заместителем министра финансов и был сторонником осторожного отношения к госрасходам. Как сказал об Улюкаеве экономист и политолог Дмитрий Травин, «он считает, что нет смысла использовать денежную эмиссию для стимулирования экономики, нет смысла давать крупные кредиты из бюджета для развития экономики».
Председатель совета директоров «МДМ банка» Олег Вьюгин также прогнозировал, что с приходом Улюкаева экономическое министерство возвращается к более либеральной позиции по сравнению с той, что была при прежнем министре, Андрее Белоусове. По словам Вьюгина, Белоусов преувеличивал роль государственного регулирования и государственных институтов, а от Улюкаева не стоит ожидать требований субсидировать предприятия и направлять средства публичных фондов на различные инвестиционные проекты.
По неофициальной информации, в 2014 г. из-за разногласий именно по этим вопросам из МЭРа ушел замминистра Андрей Клепач, отвечавший за прогнозирование и макроэкономику – его взгляды были ближе к воззрениям Андрея Белоусова. Место Клепача занял более близкий к Улюкаеву по мировоззрению экономист Алексей Ведев, имевший большой опыт работы в частных консалтинговых и инвестиционных структурах. Кстати, к экономическим прогнозам МЭРа у специалистов претензий нет. Как сказал «Ко» генеральный директор Центра исследований потребительского рынка Даниил Сомов, «наша работа предполагает изучение трудов аналитиков ведомства Улюкаева, и на примере потребительского рынка мы можем констатировать, что там работают очень хорошие специалисты, дающие очень точные оценки экономической ситуации».
Но министерство отвечает отнюдь не только за прогнозы.
Идти против течения
Хотя Алексей Улюкаев до своего назначения в МЭР и занимал высокие государственные должности, он никогда не играл ключевую роль, а всегда был в команде – то у Егора Гайдара, то у Алексея Кудрина, то у Сергея Игнатьева, – всегда был помощником или заместителем – то вице-премьера, то министра финансов, то председателя ЦБ. «Учитывая специфику деятельности министерства и непростую финансовую ситуацию, многие склонны скептически относиться к его точке зрения, поскольку по сравнению с Грефом и Набиуллиной, ранее занимавшими это кресло, персона он менее яркая», – осторожно замечает генеральный директор Первой консалтингово-инвестиционной компании Владислав Земляной.
Между тем российское правительство устроено так, что министру экономического развития обязательно нужно иметь четкую, не колеблющуюся с «линией партии» позицию: по словам сопредседателя «Деловой России» и бывшего начальника экономического управления президента РФ Антона Данилова-Данильяна, Минэкономразвития — это «центр выработки государственной политики и увязывания различных ведомственно-корпоративных интересов». По его словам, «МЭР – это универсальный оппонент всем остальным ведомствам».
«Теоретически в этой роли Минэкономразвития мог бы заменить только аппарат правительства. К примеру, Минфин оппонирует только по своей узкой финансовой части, но огромное количество государственных решений фактически принимается, вообще не касаясь финансов. Должен быть некий орган, который держит всю ситуацию в экономике в комплексе, в целом, разбирается во всем, умеет находить компромиссы в часто противоположных интересах различных министерств и ведомств, компромиссы с позицией бизнес-сообществ и других гражданских групп», – добавляет эксперт.
Но внутри правительства МЭР не может добиться принятия решения без согласования с другими ведомствами. «Формально министерству отведена центральная роль в области экономических преобразований в стране, однако его функционал зачастую пересекается с функционалом других министерств, – констатирует президент ГК «Энергия» Сергей Гуськов. – Это погружает Минэкономразвития в бесконечную череду межведомственных согласований».
«В моем понимании у Минэкономики должны быть намного бóльшие полномочия и ответственность за определение экономической политики страны и ее реализацию, – полагает глава комитета Госдумы по экономической политике депутат Анатолий Аксаков. – Это позволит бизнесу, да и всему обществу, лучше понимать планы правительства и строить свою деятельность, исходя из этих планов. Плохо, когда нет определенности – тогда стихия и апатия овладевают рынком и массами, общество начинает жить одним днем».
Но о расширении полномочий МЭРа остается только мечтать – и проблема тут не в личности министра. К моменту назначения Улюкаева центр принятия стратегических решений ушел из правительства. Ну а в ближайшем окружении президента давно уже было решено, например, поддерживать крупные инфраструктурные проекты, такие как ЦКАД, скоростная магистраль Москва–Казань или реконструкция Транссиба.
Когда же начался украинский кризис, перемены в экономике стали объяснять «логикой войны». В итоге такие решения, как строительство Керченского моста, запуск ФЦП развития Крыма и объявление «контрсанкций», были приняты исключительно в силу политических причин.
Найти главное
Наряду с недостаточностью полномочий существовала еще проблема сложности структуры самого министерства. Деятельность МЭРа раздроблена на множество разнообразных, не всегда одинаково важных тем – тут и разработка экономических прогнозов, и контроль выполнения федеральных целевых программ, и экспертиза принятых другими органами решений, и ведение торговых переговоров с другими странами, и написание многочисленных поправок к экономическим законам, и обеспечение земельными участками особых экономических зон. Как отмечает директор по методологии консалтинговой группы «Инталев» Борис Карабанов, в отличие от Минфина, отвечающего за бюджет, у МЭРа нет такой же очевидной и понятно измеряемой цели, по достижении которой можно было судить как о значимости, так и о эффективности министерства. «Следы Минэкономразвития видны фактически во всем – начиная от «плана импортозамещения» и аналитических прогнозов развития государства до пенсионной реформы», – говорит Владислав Земляной.
Примерно через год после назначения Алексея Улюкаева это «бюрократическое разнообразие» усилилось, поскольку ликвидировали Министерство регионального развития, и в ведомство Улюкаева из Минрегиона были переданы функции контроля программ развития территорий. Это увеличило влиятельность министерства, но добавило бюрократической рутины и сделало орган власти еще более громоздким.
Многие ожидали, что Алексей Улюкаев придет в министерство со своей командой, в том числе пригласит и работников Центробанка. Как ни странно, Улюкаев привел людей не из Центробанка, а из Минфина – тех, с кем он вместе работал, когда в 2000–2004 гг. был замминистра финансов. Заместителями Улюкаева стали бывший вице-губернатор Ленинградской области Евгений Елин и бывший сотрудник аппарата правительства Николай Погузов, работавшие в Минфине вместе с Улюкаевым и ушедшие оттуда почти одновременно с ним. Но основная команда МЭРа осталась прежней. Например, единственный первый замминистра Алексей Лихачев, курирующий международные экономические отношения, работал в министерстве еще с 2007 г., а статс-секретарь Олег Фомичев вообще пришел туда сразу после вуза. Радикальные реформы не произошли ни в министерстве, ни в экономике.
Помогая бизнесу
Влиятельность МЭРа среди прочих министерств никто не отрицает. В частности, Минэкономразвития является местом написания важнейших законов. На запрос «Ко», какие важнейшие проекты были реализованы министерством в последние годы, в пресс-службе МЭРа, кроме прочего, указали на большие успехи в формировании законодательства по кадастровому учету недвижимости, по аккредитации, а также напомнили о принятии нового закона о госзакупках. «Очень далеко за последние годы министерство продвинулось по электронной части. Например, у нас одна из лучших в мире систем электронных госзакупок – многим стоит поучиться у России», – считает Антон Данилов-Данильян.
Едва ли не официально Минэкономразвития считается лоббистом интересов бизнеса. «Фактически это еще один из влиятельных «профсоюзов бизнеса» в стране, всегда любопытно смотреть, как МЭР и РСПП вместе отстаивают ту или иную инициативу», – говорит об экономическом ведомстве руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых.
Среди важнейших достижений министерства, по мнению его пресс-службы, – мероприятия в рамках «Национальной предпринимательской инициативы» (НПИ): особые «дорожные карты» улучшения инвестклимата, сформированные на основе предложений предпринимателей. К успехам НПИ относят, например, разработку Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Федерации. Правда, реализация НПИ началась еще до назначения Улюкаева, и ведущим ведомством в плане ее реализации считается Агентство стратегических инициатив (АСИ).
В то же время Минэкономразвития вчистую проигрывает внутриправительственные бои, когда речь идет о пополнении бюджета за счет бизнеса. Самый яркий пример – вопрос о замораживании пенсионных накоплений, дискуссии вокруг которого идут последние три года.
Дело о пенсионной заморозке
Практически сразу после вступления в должность министра Алексей Улюкаев попал в разгар дискуссий о заморозке – пока что только на 2014 г. Разумеется, известный экономист был против, поскольку такая мера подрывала доверие к инвестиционным институтам и лишала финансовый рынок источника длинных денег. Но решение было уже практически принято, и в мае 2013 г. Улюкаеву не осталось ничего, кроме как выразить надежду, что мораторий на формирование накоплений не продлится более года.
В мае следующего года на Петербургском экономическом форуме (ПМЭФ) Улюкаев подтвердил свою позицию: нужно ограничить заморозку пенсионных накоплений одним годом. Но вопрос был опять поднят, и главным сторонником отказа от накопительной пенсионной системы был социальный блок правительства – вице-премьер Ольга Голодец и министр труда Максим Топилин. В отличие от силовиков, социальный блок не чувствовал, что его расходные статьи в бюджете защищены, поэтому искал любые способы пополнить бюджет. «Социальный вице-премьер Ольга Голодец и глава комитета Государственной Думы по труду и социальной политике Андрей Исаев вопреки прямым указаниям президента о развитии накопительной системы систематически продвигают идеи по ее ликвидации», – комментировал президент НАПФ Константин Угрюмов.
В год украинского кризиса денег взять было неоткуда, и уже концу лета заморозку распространили на 2015 год. Заместитель Улюкаева Сергей Беляков сказал, что ему стыдно за правительство, и подал в отставку. Его коллеги подчинились решению кабинета. «На стадии обсуждения проекта Минэкономразвития высказывало опасения в отношении возможного ограничения экономического роста, – сказал замглавы МЭРа Олег Фомичев. – После детальных обсуждений в кабинете министров правительство приняло решение о направлении в 2015 году средств страховых взносов в полном объеме на формирование и финансирование страховой пенсии в распределительной части пенсионной системы, которое Минэкономразвития будет, безусловно, исполнять».
В нынешнем году Минэкономразвития опять стало выражать надежду, что на этот раз пенсионный мораторий не продлят. Когда в январе появились слухи, что продление заморозки включено в антикризисный план правительства, министерство издало специальный пресс-релиз с опровержением этого. В феврале Улюкаев прямо сказал: «Я крайне отрицательно отношусь к любым идеям по замораживанию накопительной части пенсий – и тем, которые уже были реализованы, и тем, которые обсуждаются».
Спор продолжался до сентября и кончился очередным поражением МЭРа и Минфина.
Алексей Улюкаев заявил, что потери российской экономики от моратория на формирование пенсионных накоплений достигают 4 трлн руб. Такая сумма могла бы быть аккумулирована на индивидуальных счетах россиян в негосударственных пенсионных фондах и в государственной управляющей компании, если бы ранее правительство не принимало решений о моратории и его продлении. «Соответственно они бы сделали больший объем инвестиций», – заявил Алексей Улюкаев. Между тем спад инвестиций в российской экономике в 2015 году, по данным министра, составил 10%.
Брать и давать
Таким же поражением для бизнеса и Минэкономразвития стала прошедшая в течение нынешнего года дискуссия о новых неналоговых сборах на бизнес, таких как утилизационный, дорожный и самый резонансный – торговый сбор. В апреле ведомство Алексея Улюкаева подало в правительство доклад, рекомендуя если не отменить, то хотя бы снизить ставки сборов или отложить их введение. Но итоговое решение, принятое на совещании у Дмитрия Медведева в июне, было скорее в пользу бюджета, чем в пользу бизнеса: из 20 обсуждавшихся сборов мораторий на введение коснулся только девяти.
Правда, в условиях отсутствия зарубежного финансирования и банковских кредитов бюджет вынужден одной рукой брать у бизнеса деньги, а другой – возвращать их. Себе в заслугу МЭР ставит создание системы проектного финансирования, в рамках которой государство рефинансирует предлагаемые банками инвестпроекты. Отбор проектов возложен на комиссию при Минэкономразвития. Удалось добиться и докапитализации банков, и создания Агентства кредитных гарантий, помогающего кредитовать малый бизнес. Предложенный МЭРом в январе этого года антикризисный план был написан вполне в «белоусовском» духе, то есть предполагал значительное распределение государственных субсидий между частными компаниями. Тут Алексей Улюкаев вопреки своим былым взглядам не пожалел государственных денег: первоначальный план, подготовленный его министерством, был рассчитан на 2,7 трлн руб., а после учета критики со стороны Минфина он «похудел» до 1,5 трлн руб.
Главная же интрига последнего года развернулась вокруг отбора проектов для финансирования из Фонда национального благосостояния (ФНБ) – все они должны были предварительно согласовываться с ведомством Улюкаева. Страна с замиранием сердца смотрела на поединок главы «Роснефти» Игоря Сечина и Алексея Улюкаева: «Роснефть» подавала заявки, Минэкономразвития отказывалось их согласовывать, а то, что согласовывало Минэкономразвития, отказывался согласовывать Минфин. В результате этого межведомственного пинг-понга заявка «Роснефти» усохла с 28 проектов стоимостью 1,4 трлн руб, до пяти проектов стоимостью 300 млрд руб., потом остался один проект судоверфи «Звезда», затем финансирование «Звезды» уменьшили с 89 млрд руб. до 20 млрд руб., и наконец, глава «Роснефти» Игорь Сечин вообще временно отказался от госпомощи. Впрочем, были и куда более удачливые получатели: премьер-министр Дмитрий Медведев еще в конце 2014 г. утвердил выделение из ФНБ 100 млрд руб. на четыре проекта РЖД, «Газпром» получит 150 млрд руб. на «Ямал СПГ». Как можно догадаться, иногда одобрение Минэкономразвития бывает получено по указке сверху, явный пример – согласование вопиющего антирыночного законопроекта о засекречивании реестра владельцев недвижимости, предложенного Федеральной службой безопасности.
Как полагает Борис Карабанов, к удачным результатам работы МЭРа можно отнести участие в организации работы Таможенного союза, формирование зон опережающего развития. Но главное – реформа экономики, идеологом которой должно быть Минэкономразвития, не идет. «Россия все никак не может слезть с сырьевой иглы и перейти на инновационный путь развития. И это, наверное, главная, стратегическая неудача МЭРа. На фоне этого поражения все, что можно было бы считать достижением, наверное, кажется незначительным – настолько, что даже в новостном фоне СМИ никак не выделяется», – констатирует эксперт.
«Нужно говорить, скорее, о нерешенных проблемах российской экономики в целом, а не о победах или поражениях отдельно взятого министерства, – соглашается Сергей Гуськов. – К основным нерешенным проблемам можно отнести низкую инвестиционную привлекательность страны в целом, отсутствие внутреннего рынка капитала, а также внятного плана развития экономики, без которого экономическая политика принимает стихийный характер».