ФАС
должна одобрить сделку по объединению «Уралкалия» и «Сильвинита», крупнейших в России производителей калийных удобрений. 24 марта истекает трехмесячный срок, отведенный ведомству на все проверки и согласования. В результате на рынке появится новый монополист. Но в данном случае, похоже, ФАС это не смущает. Еще в день подачи ходатайства о сделке глава
антимонопольной службы
Игорь Артемьев
заявил, что планирует одобрить слияние. «Мы давно работаем с обеими компаниями и группой собственников. Наше отношение к сделке положительное», – сказал он. Удивила легкость, с которой главный в стране борец с монополиями, даже без предварительного анализа, дал добро, хотя год назад он считал эти компании едва ли не главными врагами свободной конкуренции.
В декабре 2009-го ФАС признала «Уралкалий» и «Сильвинит» виновными в ценовом сговоре на рынке хлористого калия. «Уралкалий» был оштрафован на 103,697 млн руб., «Минерал Трейдингу», выступавшему в роли эксклюзивного посредника «Сильвинита» и зарабатывавшему на перепродаже сырья, был выписан штраф на 18 млн руб., «Сильвиниту» – на 142,9 млн руб. По версии ФАС, компании согласовывали свои действия на рынке калия, так как их цены для конечного потребителя были идентичны.
Возможно, на позицию Игоря Артемьева в отношении калийных
монополистов
повлияла смена собственников этих компаний? В середине 2010-го Дмитрий Рыболовлев продал «Уралкалий», поменялись акционеры и у «Сильвинита». Эти сделки были одобрены в Кремле, и не исключено, что с прицелом на скорое создание в стране новой монополии по производству химических удобрений. А раз так, то и «благословение» ФАС, вероятно, носит протокольный характер. «Федеральная антимонопольная служба является лишь орудием в руках правительства, – отмечает депутат Государственной думы Валентин Шурчанов. – Она выполняет распоряжения чиновников и не исполняет в полной мере изначально возложенные на нее функции антимонопольного регулирования и защиты конкуренции».
Сколько берут в ФАС
В апреле 2006-го начальник Смоленского УФАС задержан по подозрению в получении взятки. Предполагается получение чиновником 250 000 руб. от гендиректора одного из обществ с ограниченной ответственностью за содействие в коммерческой деятельности и общее покровительство.
В апреле 2008-го за получение взятки в размере 200 000 руб. задержан главный специа-
лист-эксперт отдела антимонопольного контроля УФАС по Челябинской области. Мзда была вручена одной из крупнейших челябинских организаций за содействие в прекращении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
14 октября 2010 г. сотрудники УБЭП задержали работника УФАС по Вологодской области при получении взятки в сумме 46 000 руб.
15 февраля 2011 г. по подозрению в получении взятки в $50 000 задержан сотрудник ФАС России. Он угрожал предпринимателю составлением документов о нарушении им закона «О рекламе».
«Инструмент защиты конкурента»
В последние годы ФАС проявляет невиданную ранее активность. Все началось летом 2008-го, когда премьер Владимир Путин остался недоволен высокими ценами на авиационный керосин и призвал ведомство к ответу. «Нужно Федеральной антимонопольной службе наконец проснуться и активно, эффективно исполнять свои функции. Если этого не будет в ближайшее время сделано, то примут кадровые решения», – заявил тогда глава правительства.
Игорь Артемьев добился отмены порога доминирования на рынке, который прежде составлял 35%. Это означает, что его подчиненные могут без предупреждения прийти с проверкой в любую коммерческую структуру, если ее доля на рынке превышает долю конкурентов. Другие поправки позволяют ФАС заставить нефтяников продавать часть продукции на бирже. Наказывать можно не только предпринимателей, но и чиновников. За недобросовестное размещение заказов они теперь рискуют не только местом, но и крупным штрафом. А поправки в Уголовный кодекс к статьям с санкциями за антиконкурентные действия предусматривают в качестве наказания до шести лет лишения свободы. Сейчас готовится третий «антимонопольный» поправочный пакет.
В 2008 году ФАС оштрафовала российские угольные и нефтяные компании в общей сложности на 6 млрд руб. В 2009-м ведомство взыскало чуть более 1 млрд руб. штрафов, притом что начислила их почти на 29 млрд руб., из которых около 21 млрд руб. пришлось на четыре нефтяные компании – «Роснефть», ЛУКОЙЛ, ТНК-BP и «Сургутнефтегаз». Сейчас ведется расследование сговора на рынке угля. По сигналу от премьер-министра Игорь Артемьев разбирался с ростом цен на продовольствие, тарифами операторов мобильной связи в роуминге, ценами на бензин и дизельное топливо. «Получается, что ФАС нужна для ручного управления со стороны правительства крупными бизнесами и олигархами, – делает вывод Валентин Шурчанов. – При намеке на плохое поведение она вскроет тайный заговор, монопольный сговор, приструнит зарвавшихся, для этого введена и угроза уголовного преследования».
Расширение полномочий пошло во вред службе и конкуренции, констатируют эксперты. В кризис ФАС стала орудием решения политических проблем правительства, и ситуация не изменится к лучшему с принятием нового антимонопольного пакета законодательных поправок, считают специалисты Высшей школы экономики. «Почти все, что делалось до 2008 года, создавало основу для хорошего развития антимонопольного законодательства, – отмечает профессор кафедры экономического анализа организаций и рынков НИУ ВШЭ Светлана Авдашева, соавтор доклада «Развитие и применение антимонопольного законодательства в России». – Однако затем от службы потребовали, чтобы она стала инструментом борьбы с кризисом. В итоге начали применяться новые нормы, которые не способствуют ни репутации, ни конкуренции. Антимонопольная политика все больше превращается в инструмент защиты конкурента, а не конкуренции».
Куда уходят активы
Февраль 2009 г. ФАС запретила бизнесмену Ивану Таврину заключить сделку с американской компанией Walt Disney по продаже «Медиа-1» компании Walt Disney. Планировалось, что на базе региональных телестанций мейджор запустит в России детский канал Disney. В июле 2010 года Алишер Усманов и Иван Таврин завершили сделку по объединению принадлежащих им телекомпаний «Медиа-1» и «АФ Медиа Холдинг» в новый телевизионный холдинг ЮТВ.
Март 2009 г. ФАС отказала ОАО «Аэропорт Внуково» в приобретении 49% авиакомпании «Атлант-Союз». Предполагалось, что перевозчик перейдет под контроль Ростехнологий.
Март 2010 г. ФАС не разрешила бельгийскому холдингу Solvay покупку «Березниковского содового завода». После этого завод перешел в собственность компании «Каустик», входящей в группу «Башхимия». С санкции правительства она занялась созданием федерального содового холдинга.
Незаконная практика
В списке Генпрокуратуры Федеральная антимонопольная служба стоит на одном из первых мест среди нарушителей закона. Минувшим летом генпрокурор Юрий Чайка обвинил ФАС и ее территориальные управления в «ненадлежащем осуществлении контрольных функций», а их работа, по словам генпрокурора, «сводит на нет усилия, прилагаемые для реформирования системы госзакупок». В 2009 г. служба провела 33 плановые проверки, по итогам которых были найдены нарушения, но почти в половине случаев (по 17 проверкам) не были возбуждены административные дела. Большая же часть заведенных административных дел прекращалась: в 2008 г. – 74%, в 2009 г. – 69%. Подобная статистика может косвенно свидетельствовать о масштабах коррупции в ФАС. Почему такое количество дел завершается ничем? Или представители ФАС не в состоянии доказать нарушения, или, возможно, используют их для давления на бизнес в своих личных интересах.
Критике со стороны Генпрокуратуры ФАС подвергается не впервые. В 2007 году Юрий Чайка внес представление Игорю Артемьеву с предложением привлечь виновных к ответственности за ненадлежащее осуществление своих полномочий. «При рассмотрении дел об административных правонарушениях в ФАС России сложилась практика, когда за одни и те же правонарушения отдельные нарушители привлекаются к ответственности, а другие – освобождаются… Выявленные нарушения свидетельствуют о том, что антимонопольная служба не должным образом исполняет функции государственного контролирующего органа за исполнением требований антимонопольного законодательства. Более того, указанные нарушения не способствуют противодействию
коррупции
, – говорилось в документе, – в отношении каждого шестого правонарушителя принимаются необоснованные решения об освобождении виновных юридических лиц от ответственности и имеют место случаи, когда правонарушители остаются безнаказанными». Кроме того, около 40% правонарушителей, на которых ФАС наложила штрафы, не выплачивают их. «Практически в любых сферах ФАС фактически не только не решает проблемы предпринимателей, а наоборот, блокирует усилия других органов власти по развитию конкуренции», – сетует генеральный директор ООО НПП «Резонанс» Владимир Коровин.
С момента внесения Генеральной прокуратурой представления руководству ФАС ее правоприменительная практика серьезно не изменилась. Существуют многочисленные примеры, когда за аналогичные действия ФАС по-прежнему одних лиц привлекает к ответственности, а других – освобождает. И во многих случаях ведомство доказывает законность своих действий в судах.
Последний раз недовольство Генпрокуратуры деятельностью ФАС касалось Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО). В феврале 2011-го заместитель генерального прокурора Юрий Золотов внес представление Игорю Артемьеву о привлечении к ответственности руководителя управления ФАС по ЯНАО. В этом регионе Генпрокуратура обнаружила массу нарушений, начиная со сроков рассмотрения дел и заканчивая незаконным закрытием административных дел. Без коррупционной составляющей здесь вряд ли обошлось.
Согласно ФЗ «О защите конкуренции»,
антимонопольный орган рассматривает ходатайства в течение 30 дней, в случае необходимости получения дополнительных материалов продлевая срок до 90 дней. Кроме того, руководство ФАС России в декабре 2008 года приняло решение рассматривать ходатайства в кратчайшие сроки – в течение 30 дней – с возможностью продления сроков до 90 дней лишь в случаях крайней необходимости. Однако срок рассмотрения ходатайства может быть продлен в связи с определением условий, после выполнения которых заявителем и (или) иными лицами, участвующими в таком слиянии, антимонопольный орган принимает решение об удовлетворении ходатайства. Срок выполнения таких условий не может превышать девять месяцев.
ФАС
vs
коррупция
Структура антимонопольной службы очень простая. Игорю Артемьеву подчиняются пять заместителей. Каждый из них занимает кресло уже много лет и, контролируя целые отрасли с многомиллиардными оборотами, по-своему бесценен на конкретном месте. Андрей Цариковский отвечает за ЖКХ, финансовое управление, госзаказ и борьбу с картелями. Анатолий Голомолзин сосредоточил в своих руках все взаимоотношения с нефтяными, газовыми, электроэнергетическими структурами, IT-сектором, транспортом и связью. Андрей Кашеваров взял на себя контроль над финансовым рынком, рекламой, торговлей, предприятиями промышленности и оборонного комплекса. Андрей Цыганов в ответе за АПК, химическую промышленность и иностранные инвестиции. А Павел Субботин, помимо управления делами и управления госслужбы, надзирает за всеми территориальными управлениями ФАС и осуществляет контроль за органами власти. Сам Игорь Артемьев возглавляет правовое и административное управления, а также управление административной реформы и платных государственных услуг.
В своей работе сотрудники ФАС, и в первую очередь представители территориальных органов, сталкиваются со множестовм соблазнов. Они выдают разрешительные документы, влияющие на распределение ресурсов, располагают высокой степенью свободы при наложении штрафов, возбуждают и закрывают административные дела о нарушении антимонопольного законодательства, имеют право привлекать к ответственности за нарушения компании, их руководителей и даже чиновников. От ФАС зависит, последует ли вслед за проверкой обращение в арбитражный суд или нет. Да и сама проверка инициируется сотрудниками этого ведомства. Кроме того, ведомство определяет степень влияния той или иной коммерческой структуры на рынке: является ли она доминирующим игроком или нет. И без разрешения службы не проходит ни одна более-менее крупная сделка. Огромное поле для коррупции, с которой в ФАС вроде как и борются, но особых результатов не видно.
Первый план антикоррупционной программы в ФАС появился еще в 2007 году. Одной из задач было совершенствование механизма кадрового обеспечения и «повышение уровня материального стимулирования профессионального и честного исполнения должностных обязанностей». Но некоторые из пунктов той программы перекочевали сначала в план мероприятий на 2009–2010 гг., а затем и на 2011–2012 гг. Это касается даже таких простых вещей, как «телефон доверия» (такого телефона найти на официальном сайте ФАС не удалось), размещение на сайте ФАС жалоб на деятельность структурных подразделений ведомства, не говоря уже о ротации руководителей, заместителей руководителей структурных подразделений и территориальных органов и внедрения многоуровневой системы контроля сроков рассмотрения ходатайств.
Вместо этого чиновники антимонопольной службы рапортуют о борьбе с коррупцией. «За всю историю существования ведомства известно два случая коррупции в ФАС» и «коррупция в нашем ведомстве равна 1%» – фразы из интервью начальника УФАС по Тульской области Юрия Елагина. Но вряд ли это соответствует действительности. Игорь Артемьев лично говорил о других цифрах. В интервью «Аргументам и фактам» в ноябре 2008-го он рассказывал о соцопросе: из опрошенных предпринимателей взятки сотрудникам ФАС давали 1% и «еще 7% знают, что давали их друзья».
25-й кадр
Примеры, когда сотрудники ФАС брали взятки, далеко не единичны (см. справку «Ко»). Но помимо традиционных секторов российской экономики, ведомство Игоря Артемьева вмешивается и в такие специфические ниши, как, например, кинематограф. В середине прошлого года разразился скандал вокруг бюджетных субсидий, отпущенных Федеральному фонду социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии. Цена вопроса – 2,86 млрд руб.
Вместо того чтобы выделять деньги на отдельные фильмы, фонд распределил средства между 8 продюсерскими фирмами. Они были определены, исходя лишь из рейтинга компании Movie Research. «При выборе критериев не учитывались такие показатели, как рентабельность компании, производственные мощности, награды в сфере киноискусства», – констатирует управляющий партнер юридической компании «Правовой департамент» Дмитрий Дмитриев, выступивший инициатором обращения в ФАС в интересах неназванной продюсерской фирмы.
Сначала все складывалось для заявителя удачно. Антимонопольное ведомство в своем первом письме на имя вице-премьера правительства РФ Александра Жукова раскритиковало действия фонда. «Movie Research, – говорилось в письме ФАС, – использовала критерии, не учитывающие десятки потенциальных участников, что привело к принятию необъективных решений фондом по результатам данного отбора». При распределении средств были созданы «преимущественные условия организациям, вошедшим в рейтинг Movie Research, по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичный вид деятельности», указывала служба, ссылаясь на закон «О защите конкуренции».
Письмо Александру Жукову за подписью Игоря Артемьева было написано в августе 2010-го. Но в октябре того же года, когда глава ФАС находился на больничном, его заместитель Андрей Цариковский отозвал рекомендации и выдал новые, уже с более мягкими формулировками. О запретах в нем не было уже ни слова, а весь текст документа, составленного, похоже, под давлением извне, сводился к «целесообразности обеспечить равный доступ к участию на получение государственной поддержки». После второго письма ФАС Фонд поддержки кинематографии без изменений утвердил список кинокомпаний, которые получили субсидии, и список кинопроектов с госфинансированием. Чуть позднее «Правовой департамент» подал еще одну жалобу в ФАС. «С учетом результатов первого разбирательства ее перспективы казались хорошими, в службе говорили о намерении исправить ситуацию с некорректным госфинансированием кино, – рассказывает Дмитрий Дмитриев. – Однако по второй жалобе антимонопольное ведомство почему-то вынесло отказ, в связи с тем, что якобы в нашем заявлении отсутствуют сведения, которые позволяют ФАС принять решение об отсутствии или наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства. Кроме как политическими мотивами, такое решение я не могу ничем оправдать». По мнению Дмитрия Дмитриева, это яркий пример несамостоятельности ФАС в плане принимаемых ею решений.
Служба реально не занимается формированием конкурентной среды и нередко сама действует антирыночными методами, осуществляя регулирование цен в «ручном режиме», отмечают участники рынка. Примеров, когда ее действия являются, мягко говоря, «странными», множество. Например, в июне 2007-го в ФАС было направлено заявление об установлении ООО «НПП «ЭГО» монопольно высоких цен на приборы безопасности грузоподъемных машин (в то время ООО «НПП «ЭГО» занимало 70–80% рынка). ФАС начала что-то делать, рассылала запросы. Последний раз она сообщила, что вопрос будет рассмотрен в первом полугодии 2010-го. Но прошло почти четыре года с момента подачи заявления, а никакого решения так и не принято. В ФАС, впрочем, «Ко» заявили, что документов по этому делу «найти не удалось, но, по результатам проверки, монопольно-высокая цена на приборы безопасности производства НПП «ЭГО» не установлена». Противоположный пример – ООО «Лига» из города Шадринск Курганской области. Решением Курганского УФАС РФ компания была признана «монополистом» на рынке предоставления коммунальных услуг жителям общежития в пределах одного здания! Этот «монополист» всего лишь не дал разъяснений жителям о порядке установки электросчетчиков и был оштрафован на не подъемную для него сумму – 100 000 руб. В результате малое предприятие практически прекратило существование.
В «высших» интересах
Когда же речь идет о стратегических сделках, без отмашки сверху Игорь Артемьев слова не скажет и шагу не сделает. Без лишних вопросов ФАС давала согласие на сделки, одобренные в Кремле. Согласование крупнейшего алюминиевого слияния – «Русала», СУАЛа и Glencore – в 2007 году заняло три месяца, хотя доля United Company RUSAL Limited на российском рынке алюминия превышает 90%. На одобрение покупки PepsiCo «Вимм-Билль-Данн» у Давила Якобашвили ушло менее двух месяцев. На рассмотрение запроса ВТБ о приобретении 100% Банка Москвы службе и вовсе понадобилось менее двух недель. Почему же тогда немецкий концерн Siemens не смог купить «Объединенные машиностроительные заводы», французская – Total блокпакет акций «Новатэка», а «Базовый элемент» – «Русснефть»? Эти активы предназначались другим компаниям, имеющим хороший лоббистский ресурс в Кремле и Белом доме, а ФАС точно следовала указаниям свыше: правительственную комиссию по контролю за иностранными инвестициями в России возглавляет Владимир Путин, ее ответственным секретарем является Игорь Артемьев. «Если правительственная комиссия разрешит, то мы, конечно, одобрим», – говорил Игорь Артемьев в начале февраля 2009 года. «Разрешит» – это о покупке «Базовым элементом» «Русснефти», а «мы» – Федеральная антимонопольная служба.
«Русснефть» перешла под контроль En+ Олега Дерипаски летом 2007-го. Основатель независимой нефтяной компании Михаил Гуцериев, оказавшийся под прессом налоговых и правоохранительных органов, был вынужден продать основные активы и уехать из России. Но оформить сделку Дерипаске мешали сначала иски Федеральной налоговой службы, которая хотела взыскать в доход государства акции «Русснефти» из-за налоговых недоимок, потом вступили в силу поправки, ограничивающие права иностранных инвесторов при покупке стратегических предприятий.
Стать владельцем нефтяной компании алюминиевому магнату так и не удалось. Потому что «Русснефтью» заинтересовался основной владелец АФК «Система» Владимир Евтушенков, выкупивший в 2008 году с одобрения (а может быть, и по просьбе) Кремля предприятия башкирского ТЭКа у структур бывшего президента республики Муртазы Рахимова. В конце 2009-го практически все обвинения с Михаила Гуцериева были сняты, и Олегу Дерипаске в январе 2010-го пришлось вернуть нефтяную компанию прежнему владельцу. Спустя некоторое время управление «Русснефтью» перешло АФК «Система». В конце марта ФАС одобрила покупку «Системой» 49% акций «Русснефти», а Игорь Артемьев заявил, что «принято положительное решение».
Со второй попытки
Похожим образом расстроилась в 2005 году сделка по покупке французской Total блокпакета акций крупнейшего в России независимого производителя газа «Новатэка». Соглашение было подписано в сентябре 2004-го. Тогда же Total подала ходатайство в ФАС. Французы ожидали завершения сделки в течение 1,5–2 месяцев, ведь ни о каком монополизме Total на отечественном рынке говорить нельзя. Однако ведомство Игоря Артемьева фактически отказало нерезиденту в интересах «Газпрома». Господин Артемьев несколько раз повторял, что ФАС требуется время. Но участники рынка скоро стали догадываться, что положительного решения так и не последует. Ответа французы не дождались, и в августе 2005-го Total отозвала заявку. Спустя год, осенью 2006-го, 19,4% акций «Новатэка», как и предполагалось, приобрел «Газпром». Точно так же CNPC не позволили купить оренбургский «Стимул», позднее отошедший опять же «Газпрому».
В этом году история с Total получила продолжение. Газовая монополия давно пытается получить контроль над «Новатэком». Но его основными акционерами являются глава «Новатэка» Леонид Михельсон (27,17%) и нефтетрейдер Геннадий Тимченко (23,49%), которому приписывают дружбу с Владимиром Путиным. Тимченко отбивает все корпоративные атаки на «Новатэк» и шаг за шагом расширяет его бизнес.
Именно нефтетрейдер активизировал сотрудничество с Total. В июне 2009-го французская компания объявила о создании СП с независимым производителем, которое начало осваивать Термокарстовое месторождение в Ямало-Ненецком автономном округе. «После выдавливания из «Новатэка» газовой монополии трейдер добился для «Ямал СПГ» серьезных преференций, – отмечает Дмитрий Абзалов, ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры России. – Правительство пообещало для проекта 12-летние налоговые каникулы. А летом прошлого года «Новатэк» подписал соглашение с «Газпромом», которое фактически предоставляет «Ямал СПГ» право самостоятельно экспортировать газ в обход «Газпрома».
Именно на этот проект обратила внимание Total. В дальнейшем нерезидент станет основным технологическим партнером проекта, а «Газпром» может полностью лишиться шансов на его разработку.
Знаковым для Total днем стало 2 марта 2011 г. В присутствии Владимира Путина была достигнута договоренность о покупке французами 19,4% «Новатэка». Продавцами должны выступить Леонид Михельсон и Геннадий Тимченко. Сначала 9,4% Total приобретет транзитом от Газпромбанка. В декабре опцион на эти акции получил офшор, контролируемый Тимченко и Михельсоном. Последние могут отдать Total и оставшиеся 10% компании. Но в результате доля Тимченко не превысит 20%, а Михельсон лишится блокпакета. В качестве альтернативного варианта рассматривается продажа акций не бизнесменами, а «Газпромом».
Наверняка ФАС быстро одобрит эту сделку: ведь она изначально была согласована с кабинетом министров. «ФАС нередко защищает не конкуренцию и не равенство отдельных хозяйствующих субъектов на рынке, а интересы особо приближенных к госорганам коммерческих структур и действия государственных чиновников по предоставлению необоснованных льгот и привилегий «своим» коммерческим предприятиям – платным посредникам между бизнесом и властью», – констатирует Владимир Коровин. Его НПП «Резонанс» в июне 2010 г. направило обращение в антимонопольное ведомство по деятельности уполномоченного Ростехнадзором ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность», обложившего поборами сотни предприятий по всей России.
Ответа от ФАС НПП не получило до сих пор. Но принцип принятия решений в ФАС понятен. Антимонопольное ведомство может одобрить любую сделку, даже ведущую к созданию супермонополии, как в случае с ОК «Русал», выставив ей поведенческие условия. Другой вопрос, захочет ли ФАС этого одобрения, и если да, то где в этой сделке ее интерес?