С водопроводами в России исторически не складывается.Первый городской водопровод в Мытищах планировала еще Екатерина II исвоим указом выделила на него из казны 1,1млн руб. Не дождалась! Продолжил стройку Павел I, который добавил 400000 руб., потом– Александр I, выделивший еще 200000руб. И только спустя четверть века Московский-Мытищинский водопровод был открыт, но за время строительства деревянные ростверки, на которые была уложена кирпичная кладка канала, сгнили, и потери воды были огромными, так что проектной мощности в 300 000 ведер воды в сутки достигнуть не удалось.
Современное состояние водоканалов в России не сильно отличается от картины начала XIX в. Износ основных технических средств, по разным оценкам, составляет 65–80%. На модернизацию основных фондов ЖКХ, в том числе водного хозяйства, требуется не менее 500 млрд руб. ежегодно.
Государство сегодня не может мобилизовать эти средства. В 2013г. президент России поручил передать неэффективные муниципальные предприятия в концессионное управление или аренду тем, кто побогаче,– частному бизнесу. Этот процесс должен завершиться до 2020г. Кто может стать основным игроком рынка с ежегодным оборотом около 340млрд руб.?
Двустороннее желание
Согласно действующему законодательству, как объясняет Ирина Митина, старший юрист практики по инфраструктуре игосударственно-частного партнерства (ГЧП) адвокатского бюро «Качкин и партнеры», объекты ЖКХ должны изыматься у неэффективных предприятий и передаваться в концессию или аренду частному инвестору. При этом если объект построен пять лет назад и раньше, то необходимо заключать концессионное соглашение. Таким образом, в определенных случаях концессия для органов власти является обязательной.
За последние несколько лет наблюдается значительный рост количества концессий, причем во всех объектах инфраструктуры. Согласно исследованию Центра развития частно-государственного партнерства, по состоянию на январь 2016 г. общее количество действительных концессионных соглашений увеличилось в 5,5раза, до 436, по сравнению с 79сделками в 2014 г. (частично это связано с улучшением системы учета). Но несмотря на большое количество сделок в ЖКХ (180 соглашений из 436), их сумма в рублях невелика, т.к. 80% касались инфраструктуры вмалонаселенных пунктах.
Безусловно, сегодня в коммунальных концессиях больше заинтересовано государство. «Нои крупным частным компаниям,– уверен Сергей Нотов, председатель совета директоров IPT Group, – это также интересно. Их привлекает прежде всего стабильный рынок сбыта и возвратность, окупаемость вложений». Он отмечает, что инициатива будет переходить от органов власти к частникам: «Компании станут стимулировать эти процессы, и государству будет сложно отклонять эти запросы. То есть воля к принуждению идти в эти соглашения находится на стороне частного бизнеса».
Водное трио
В России уже есть несколько крупных игроков с опытом работы более 10 лет: по 35% рынка частных операторов водоканалов занимают «Росводоканал», принадлежащий «Альфа-групп», и«Российские коммунальные системы» (РКС), связанные с группой «Ренова»; чуть уступает им АО «Евразийский» («дочка» ВЭба) с 20% рынка. Оставшиеся 10% делят между собой небольшие игрокии новички. Чуть более года назад на этот рынок вышли протеже «Газпрома» – ЗАО «Лидер» и строительная компания «Мортон»,– но последняя занимается пока только системами очистки воды. Большинство населения (86%) по-прежнему пользуется услугами МУПов, на первую тройку частных компаний приходится 11% рынка– таковы данные Центра развития государственно-частного партнерства. Однако пока этот опыт связан с реализацией концессий на небольших водоканалах с охватом населения около 1 млн человек втаких городах, как Волгоград, Ростов, Пермь, Краснодар, Нижний Новгород, Дзержинск, Воронеж. Еще в трехгородах – Челябинске, Хабаровске и Оренбурге– концессионные соглашения заключены с местными игроками.
По мнению Павла Курзаева, гендиректора АО «РКС-менеджмент», механизм концессии, который сегодня является основной формой ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения (ВиВ), позволяет предусматривать на законодательном уровне ряд гарантий как для потребителей, так и для инвесторов. В случае разрыва соглашения концедент возмещает концессионеру инвестиции, которые он не вернул в рамках долгосрочных тарифных решений. Концессионер, со своей стороны, обязуется достичь зафиксированных всоглашении задач по качеству предоставляемых потребителям услуг. При этом инфраструктура не переходит вруки частных собственников, а находится в ведении муниципалитета.
Именно «Российские коммунальные системы» стали первой в стране компанией, трансформировавшей вгороде-миллионнике арендные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения в концессионные. Еще в 2013 г. одно из управляемых РКС обществ – «Новогор-Прикамье»– иадминистрация Перми подписали соглашение по переходу на концессионные отношения, которым была предусмотрена нулевая концессионная плата. Взамен «Новогор» взял на себя обязательства вложить вмодернизацию коммунальных сетей более 3млрд руб. до 2022 г., а в 2023–2054г.– более 8 млрд руб. В соглашении были четко прописаны сроки и объемы долгосрочных инвестиционных вложений и средства, запланированные на капитальный ремонт.
«Если несколько лет назад существовало три крупных частных оператора водоканалов, которые брали объекты в концессию или долгосрочную аренду, – это РКС, «Росводоканал» и ОАО «Евразийский», сейчас мы видим выход на рынок близкой к «Газпрому» структуры – ЗАО «Лидер»,– отмечает Елена Киселева, партнер Strategy Partners Group. По ее мнению, в ближайшие 3–5 лет продолжится поступательное движение в сторону передачи управления активами частным операторам, но вряд ли возможен взрывной рост числа игроков этого рынка: тарифное регулирование, от которого напрямую зависит финансовый успех концессионеров, развивается очень инертно. Рентабельность инвестиций пока сравнительно невысока. Также можно отметить, что многие регионы с опасением относятся к предложениям передачи стратегически значимых объектов частному инвестору, так как на рынках (мировом и российском) существует как положительный, так и отрицательный опыт завершения таких сделок. При этом текущие игроки ориентированы на расширение портфеля и будут стремиться заходить в крупные и средние города с населением 300 000–700000человек, где водоканалами пока управляют госструктуры.
Чужакам здесь не место
Региональные и муниципальные власти часто сопротивляются приходу частных операторов. Поручение президента передать все убыточные МУПы в частные руки было дано в 2013 г., сейчас все только демонстрируют, как они стараются: рапортуют, что провели множество совещаний, разослали презентации, но желающих нет, и в результате с мертвой точки дело не сдвигается. Системные проблемы связаны с экономическими интересами аффилированных с властью компаний, перераспределение потока выручки не устраивает местные элиты, которые «сидят» на текущих системах взаимоотношений в сфере строительства и ЖКХ.
Заместитель министра строительства и ЖКХ РФ Андрей Чибис недавно заявил, что 15 регионов демонстрируют полную неготовность к применению механизмов ГЧП, что связано с их нежеланием отказываться от МУПов.
«Варягам» найти язык с местными властями сложно, что демонстрирует ситуация с ООО «Краснодар водоканал». Компания работала в регионе втечение девяти лет, считалась лидером отрасли, вложила вмодернизацию водопровода 3,5млрд руб. инеожиданно получила от ворот поворот – власти в декабре 2015 г. подали иск о расторжении договоров аренды систем водоснабжения и водоотведения и хотели вновь передать их в управление МУПа. Ситуация разрешилась только после вмешательства зампреда правительства РФ Дмитрия Козака, предложившего заключить мировое соглашение.
Вто же самое время государство декларирует благоприятные изменения правил регулирования. «Сказать, что созданные условия благоприятны в полной мере, нельзя. Ведь если бы это было иначе, сейчас бы все не обсуждали проблему финансирования ЖКХ, а делились бы удачным опытом концессионных соглашений»,– резюмирует Виталий Субботин, руководитель кафедры ЖКХ Русской школы управления. В целом, как утверждает Евгений Богомольный, член наблюдательного совета ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», заведующий кафедрой управления недвижимостью, проблем землепользования и ЖКХ РАНХиГС, существующие концессионные механизмы – наиболее перспективные формы ГЧП, аразвитие инфраструктуры и в России, ивмире проходит при активном участии институциональных инвесторов. Если в XX в. доминировали банки и кредиты, то в XXI в. в инфраструктуру активно инвестируют пенсионные фонды, управляющие и страховые компании. «В любой стране их приход в сферу ЖКХ – это знак качества инвестиционного климата отрасли», – отмечает Евгений Богомольный.
В настоящее время в ЖКХ реализуется несколько инвестиционных концессий с привлечением средств негосударственных пенсионных фондов, которые организованы УК «Лидер», связанной с «Газпромом»: пять проектов в сфере обращения сотходами в Нижегородской, Саратовской областях и Чувашии с объемом инвестиций 8 млрд руб. и один проект в сфере водоснабжения иводоотведения в Волгограде с объемом инвестиций 58 млрд руб., причем 7,1 млрд руб. концессионер обязуется проинвестировать в первые три года.
«Лидер» входил на водопроводный рынок громко. Созданное его акционерами ООО «Концессия водоснабжения» появилось через месяц после объявления конкурса на передачу в частное управление волгоградского водоканала. Весной прошлого года развернулась настоящая битва между «Концессией водоснабжения» и «Росводоканалом». На конкурсную процедуру после обращения «Росводоканала» к Дмитрию Козаку были приглашены наблюдатели от ФАС иМинстроя, вскрытие конвертов проходило в присутствии множества журналистов. После этого комиссия провела публичный расчет дисконтированной выручки каждого из участников, она оказалась примерно одинаковой – около 28,5 млрд руб. Но конкурсные предложения сравнивались по 10 критериям. Так, предложение «дочки» «Росводоканала» оказалось более привлекательным, например, по показателям аварийности и засоров на удельную протяженность канализации, а также по количеству удельных перерывов в подаче воды. Но по расчетам электроэнергии ее предложение уступало. В итоге 30-летняя концессия на 350объектов водоснабжения иводоотведения досталась новой компании.
Рискованное дело
Норма прибыли для конциссионеров закреплена в законе на уровне 5%, однако на деле ключевым риском для концессионеров является то, что прибыль не будет обеспечена при разработке тарифа – особенно учитывая то, что необходимо возмещать инвестиции в модернизацию инфраструктуры. «Внашей стране тарифы вЖКХ являются, скорее, величиной не экономической (когда оправдывают затраты, закладывая определенную маржу), а политической (когда учитываются интересы населения и выполняются предвыборные обещания не повышать тарифы), – говорит Виталий Субботин. – И этот риск очевиден для коммерческих организаций, вкладывающих деньги в ЖКХ и желающих получить прибыль». Очень наглядный пример, пусть и не из сферы ЖКХ, – строительство скоростной автодороги Москва–Санкт-Петербург: проект был реализован в рамках ГЧП с заранее оговоренными тарифами. Но после возникновения социального напряжения вмешались президент и прокуратура, и тарифы были снижены на 30%.
Получается, что частные компании, вступая в концессию, вынуждены сначала убедить государство в своей рентабельности, а потом, условно говоря, завоевать население. Как говорит Сергей Нотов: «Государство, идя на поводу у общественного мнения, особенно в предвыборные годы, конечно, не позволит частнику отстоять и себестоимость, и рентабельность. Частник, возможно, свою долю рентабельности сохранит, а это значит, что он начнет экономить на качестве работ».
Вот свежий пример: в июне 2012г. мэрия Воронежа передала в концессию ООО «РВК-Воронеж» активы водоканального хозяйства на безальтернативной основе. Воронежские активы компания взяла в управление на 30 лет за 800 млн руб. и в течение года должна была разработать, а в течение трех — реализовать инвестпрограмму не менее чем на 2 млрд руб. Однако в марте этого года управление по госрегулированию тарифов Воронежской области, исполняя решение ФАС России, пересмотрело тариф на водоснабжение, снизив его на 14,2%. Снижение стало возможным после исключения из тарифа необоснованных, по мнению антимонопольщиков, расходов в размере 241 млн руб.
Много воды утекло
Еще одна проблема — неплатежи. Именно они заставили компанию «Росводоканал Барнаул» сформировать спецбригаду по отключению от водопровода и канализации должников и владельцев самовольных врезок. Из-за неконтролируемого расхода воды (без приборов учета) и самовольных врезок разница между поданным и оплаченным абонентами объемом воды может достигать 50%. На 1марта 2016г. задолженность жителей частного сектора и домов с непосредственной формой управления перед предприятием превышала 33 млн руб. «Также распространены случаи, когда сети не оформлены надлежащим образом, а по закону в концессию может быть передано только имущество, находящееся в собственности муниципалитета, субъекта РФ либо Российской Федерации. Де-факто объекты находятся в собственности, а де-юре – нет. Если не был проведен правовой аудит либо в соглашение не был заложен специальный механизм передачи бесхозного имущества, то отсутствие свидетельств о праве собственности может стать препятствием для заключения концессионного соглашения», – говорит управляющий партнер юридической компании «Архитектура Права» Андрей Зуйков.
Роман Харланов, заместитель начальника управления торговли Московской области, считает, что инвестора может отпугивать несовершенство законодательства. К примеру, выбор концессионера происходит на конкурсной основе, с этим связаны сложность проведения процедуры, неопределенные критерии отбора, большой перечень документов, которые нужно предоставить для участия в конкурсе. Также в законодательсте нечетко прописаны возврат инвестору вложенных средств и порядок финансирования.
К порядку и параметрам заключения концессионных соглашений у участников рынка много претензий. Как считает Григорий Терян, председатель совета директоров, директор по правовым и корпоративным вопросам АО «РКС-менеджмент», «большинство муниципалитетов не способно проводить конкурсы, поскольку чрезвычайно сложна и схема их проведения, и законодательная база. Приэтом водоснабжение и водоотведение– единственная отрасль, которая в рамках концессии не предусматривает возможность установления каких-то реальных требований кпретендентам. Здесь концессионером может стать, по сути, кто угодно. Единственный конкурсный критерий – дисконтированная выручка. Согласитесь, проводить конкурсы на объекты жизнеобеспечения только по дисконтированной выручке, не учитывая ни опыт, ни специализацию, ни другие особенности концессионера, мягко говоря, неправильно».
По мнению Григория Теряна, особое внимание следует уделить и заложенным в законодательстве нормам, которые позволяют недобросовестным МУПам клонировать себя, как это делали управляющие компании. Сточки зрения законодательства о банкротстве и тех ограничений, которые введены законом о водоснабжении, при банкротстве водоканала имущество не продается с торгов, аподлежит обязательной безвозмездной передаче городской администрации. Фактически МУП накапливает долги, банкротится и передает имущество в муниципалитет, который закрепляет это имущество за новым МУПом. И этот процесс, в результате которого кредиторы ничего не получают, может быть бесконечным.
«Мы вместе с отраслевым сообществом ведем активный диалог по этим вопросам с Министерством строительства и ЖКХ России, – говорит эксперт.– Пока же ни одного реального концессионного конкурса по водоснабжению и водоотведению в городах, за исключением Волгограда, не проводилось, и, учитывая упомянутые сложности, нет ясности, когда они состоятся. Если проанализировать статистику принятых в недавнем прошлом концессионных соглашений, видно, что все эти конкурсы были организованы небольшими поселениями. Вних на самом деле нет существенных инвестиций, отсутствует конкуренция, а под вывеской концессии объекты переданы кому-то из операторов».
Партнерство на словах
Власти обещают, что в ближайшие годы ЖКХ станет прозрачным и эффективным, а его доход сравнится с бюджетом средней европейской страны. Но если государство в этом заинтересовано, ему пора переходить от слов к делу. «Наиболее важным фактором эффективности данного механизма остается необходимость исполнения государством тех задач и условий, которые им декларируются,– подчеркивает Павел Курзаев.– Например, одной из системных проблем остается тарифное регулирование. Формальный переход на долгосрочные тарифы проблемы не решает, поскольку база перехода, иэто признают все, в водоснабжении иводоотведении недорегулирована в части операционного тарифа. Долгосрочное тарифное регулирование с низким базовым тарифом, как произошло в ряде регионов, – это для бизнеса прямой убыток на следующие 3–5 лет. Вэтом случае участвовать в конкурсе не станет ни один здравомыслящий инвестор».
В мировой практике ключевым стимулом привлечения частного оператора является получение эффективного водоканала по окончании срока концессии, по концессионным соглашениям привлекается порядка 80–90% инвестиций в инфраструктурные проекты. ВРоссии на повестке дня срочная модернизация. Например, вЭльбанском городском поселении счисленностью населения 11 600человек конкурс по выбору концессионера не состоялся по причине отсутствия заявок. Условия соглашения были неприемлемы– при жестких требованиях к размеру инвестиций и показателям качества и эффективности не предусмотрена возможность пересмотра условий, а норма прибыли гарантируется на уровне 0,5% в течение пятилетнего срока соглашения.