Минфин думает, как сосчитать деньги на двенадцать лет вперед
Во времена Джорджа Буша-старшего Конгресс США принял закон, обязывающий обеспечить инвалидам доступ в общественные туалеты. После недолгих размышлений местные власти поняли, что дешевле закрыть все общественные туалеты, чем оборудовать их пандусами. И закрыли. Случись такое в России, регионы стали бы пугать Москву социальным взрывом, попросили бы помощи и скорее всего получили бы ее. Обычное дело: сначала принимают решение, потом осознают, сколько денег на это потребуется. В Минфине придумали, как положить этому конец.
Алексей Кудрин пытается научить чиновников умнее тратить деньги. Месяц назад министр предупредил: резервы кончаются и если в ближайшие три года не повысить эффективность расходов, то придется повышать налоги. Как сделать бюджет эффективным, Минфин должен придумать к февралю. Концепция решения попала в распоряжение Newsweek. О примитивной экономии, подчеркивают чиновники Минфина, речь не идет. Главная идея в том, чтобы о результате работы правительства можно было судить не по объемам бюджетных расходов, а по достигнутым целям, которые каждый год будут указываться в отдельной главе бюджета.
Теперь Минфин хочет подойти с другого конца — по-новому верстать бюджет. Возможно, уже в 2011 году расходы будут выглядеть по-другому. Основу составит не содержание ведомств, а долгосрочные программы, которые будут принимать сразу на два президентских срока — 12 лет. Программами все равно будут распоряжаться министерства, но им придется научиться планировать на перспективу. При этом в новой системе министерства будут поставлены в жесткие рамки — им установят потолки роста расходов на ближайшие три-четыре года. Кризис отчасти помог Минфину. Требование, чтобы все прогнозы были максимально консервативными, теперь не выглядит перестраховкой.
Порядок планируется навести и на нижних этажах. С 2011 года российский бюджет может стать немного похожим на американский, где каждый налог закреплен за одним уровнем бюджета. В России многие важные налоги (на прибыль, подоходный, акцизы) распределены между федеральным, региональным и городским бюджетами. Это расщепление ставок создает путаницу, часто возникают конфликты, говорит эксперт по госуправлению Павел Кудюкин.
Минфин несколько лет пытается реализовать принцип «один налог — один бюджет», но почти каждый год мешали текущие проблемы. Если центру нужны были деньги, он забирал себе часть налогов и тут же искал какую-то компенсацию для регионов — как правило, то, что потруднее собрать. Как раз в этом году правительство забрало себе 5% налога на добычу полезных ископаемых — теперь он полностью федеральный. Но сразу пришлось придумать хитрые схемы распределения акциза на бензин, чтобы отчасти компенсировать регионам их потери.
Если проводить принцип «один налог — один бюджет» в жизнь, то регионы получат из центра 2% ставки налога на прибыль — это как минимум двести миллиардов рублей. Но в основном, говорит чиновник Минфина, речь идет о перераспределении налогов от регионов в пользу муниципалитетов, и о конкретных решениях говорить рано.
Одновременно Минфин планирует освободить регионы от «необеспеченных мандатов», то есть обязательств, которые нечем финансировать. Если федеральная власть утверждает более высокие стандарты для общественного транспорта, то муниципальные власти обязаны обновить свой парк автобусов и мусоровозов, приводит пример аналитик Standard & Poor’s Феликс Эйгель. Денег может и не быть, тогда спущенное решение будет просто саботироваться, говорит он. В 2003 году правительство насчитало необеспеченных мандатов больше чем на триллион рублей. Одним из способов сокращения пустых обязательств стала неуклюже проведенная монетизация льгот. Теперь, говорит чиновник Минэкономразвития, губернаторы жалуются, что в кризис эти невыполнимые обязательства снова растут.
Минфин думает о том, чтобы забрать часть мандатов на федеральный уровень. Например, расходы на содержание милиции. Около 70% зарплат милиционерам платит федеральный центр, объясняет замруководителя Центра общественных связей МВД Павел Климовский, но есть службы, такие как участковые, ГИБДД, патрульно-постовая служба и часть уголовного розыска, которым доплачивают из местных и региональных бюджетов, в зависимости от ситуации. В некоторых случаях регионы доплачивают милиции по своей воле, но участковых в основном содержат муниципалитеты. Это обходится им в сумму около 30 млрд рублей. Так что федеральному бюджету придется найти немалые деньги.
В том, чтобы содержать милицию только за федеральный счет, можно усмотреть политическую логику: стражи порядка не будут зависеть от местных властей. Но Минфин хочет взять под свое крыло программу дополнительного лекарственного обеспечения льготников. Сейчас программа на 80% финансируется из федерального бюджета, регионы добавляют свои средства, если больных больше (ежегодно около 8 млрд рублей).
Непонятно, зачем передавать и эти доплаты на федеральный уровень, удивляется директор по маркетинговым исследованиям центра «Фармэксперт» Давид Мелик-Гусейнов. Регионы лучше ими управляют, федеральный центр не может быстро реагировать на меняющееся количество льготников. Похоже, главное здесь — не здравый смысл, а торжество принципа.
Предложенные Минфином меры вообще не имеют отношения к повышению эффективности бюджета, считает Эйгель. Это просто перераспределение ресурсов и стремление соблюдать существующие законы. Повысить эффективность особенно сложно потому, что четких ее критериев чиновники так и не придумали. Что эффективно для одного правительства, неэффективно для другого.